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深圳市土地整备利益共享机制及单元规划制度设计

发布时间:2019-05-13来源: 阅读数:392

获得奖项:一等奖(2015年度广东省二等奖)

项目类型:村镇研究

编制单位:深圳市规划国土发展研究中心

编制时间:2013.5—2014.7

 

项目背景

2004年深圳实施全面城市化,名义上已不存在农村。但由于经济关系没有理顺,约393平方公里土地仍然由原农村社区实际控制,其中35%规划为公共基础设施。公共基础设施欠账多、落地难,原农村社区成为规划实施的薄弱环节。由于产权不清晰、利益关系复杂,部分土地游离于规划管理之外,成为违法建筑的高发区。一方面,大量公共基础设施和民生项目无法实施,产业项目无法落地;另一方面,原农村社区土地无法按规划开发,利益难以显化,影响转型发展。政府和原农村社区成为博弈的双方,土地陷入“政府拿不走、社区用不好、市场难作为”的困境。虽然已出台一些政策,但仍然无法统筹解决原农村社区土地历史遗留问题和规划实施难题。为加强规划实施,促进原农村社区转型,深圳市政府明确提出探索建立规划控制、利益共享、运作高效的土地整备机制,并以土地整备利益共享和整备单元规划为突破口,创新原农村社区土地整备政策体系。

 

规划思路

保障公共服务设施、城市基础设施和重大产业项目用地,促进城市规划实施,实现城市转型升级,是土地整备工作的出发点和落脚点。围绕这一目标,需要建立兼顾政府和原农村社区的土地增值收益分配机制,因此我们确定土地整备利益共享机制的总体思路:以公共利益作为土地整备的切入点,通过划定土地整备底线,优先保障公共基础设施用地;对于公共基础设施以外的用地,通过确定土地整备基准线,综合运用规划、土地、资金等多种政策工具,实现政府与原农村社区的利益共享。此外,为加强土地整备的规划统筹力度,有效达成各方利益平衡,提出了建立土地整备单元规划制度,作为推进土地整备实施的重要抓手。

三、主要内容

1.分析了原农村社区用地现状和空间特征

以原农村社区控制用地为研究对象,通过空间分析指出公共基础设施欠账多、用地权属不清晰、利益分配规则模糊是阻碍原农村社区转型与规划实施的症结所在。

 

2.探索了原农村社区转型与规划实施的新路径

通过分析土地增值收益过程和各方利益分配格局,提出建立土地整备利益共享机制,是调动各方积极性、促进社区转型的关键。结合原农村社区特点,提出以土地整备单元规划为抓手,明晰各方权益边界,优化空间布局,加强原农村社区规划实施。

 

形成了原农村社区土地整备利益共享的政策规则

以“底线+基准线”为总体思路:对规划确定的公共基础设施用地,通过划定底线的方法刚性控制,优先保障;对非公共基础设施用地,通过划定基准线的方法弹性调节,综合运用规划、土地、资金等多种政策合理分配收益。同时,结合数据分析进一步明确储备用地底线、社区留用地比例、地价计收标准等政策参数。

 

提出了原农村社区土地整备单元规划制度

探索建立编制主体多方参与、编制过程各方协商、编制内容规土融合、编制成果面向实施的土地整备单元规划制度。单元规划以“两层次范围、三大类用地”为基本框架,对各类用地提出差别化的规划控制要求,既体现各方利益格局,又有效指导实施。此外,对整备单元规划的编制情形、编制原则、控制要素、审批管理等也进行系统研究。

 

四、创新特色

1.公共利益优先,提出原农村社区规划实施的底线思维

为保障城市公共利益,加强规划实施,首次提出政府储备不少于35%的土地用于公共基础设施建设。同时,结合《深标》要求,明确社区留用地需安排不少于10%的土地用于社区配套,促进原农村社区向城市社区转型。

 

2.促进规土融合,建立容积率—地价联动的利益共享规则

原农村社区土地整备涉及多方利益。本研究率先建立密度分区、用地贡献率、留用地地价联动的利益调节规则,加强规划土地政策融合,实现各方利益平衡。以密度分区为基础,加强社区留用地规划引导,落实《深标》管理要求合理确定容积率;结合建设用地贡献率,引导社区多贡献公共基础设施用地;建立社区留用地的地价容积率基准,合理调节土地收益分配,实现各方利益共享。

3.创新研究方法,结合大数据处理和实证研究提炼政策参数

基于GIS平台的“大数据”分析,剖析原农村社区用地特征和存在问题,有针对性地提出政策要点;结合“规划一张图”分析,明确原农村社区规划实施的底线要求;结合案例实证研究,通过数据分析和多方案比较调教政策规则、提炼政策参数,提高政策可行性。

 

4.剖析利益格局,基于经济测算评估政策绩效

结合15个原农村社区案例开展经济测算,分析原农村社区与政府的土地、建筑、资金所得,以及各方增值收益规模。同时,加强政策绩效评估,通过与相关政策的横向比较,分析不同政策下的利益格局,评估政策适用性。

 

形成规划合力,构建土地整备单元制度促进社区转型

整备单元规划的特点包括:协商编制,以社区为主体,通过沟通协商确定社区留用地范围并编制留用地规划;明晰权益,通过整备单元规划把原农村社区畸零、分散、不好用的土地整合腾挪为规整、集中、好用的土地,一揽子解决土地历史遗留问题;立足实施,优先落实公共基础设施,加强规划实施;政策引导,建立“空间单元规划+利益调节规则”,以规划统筹土地收益分配。

 

五、实施情况

1.形成了政府规范性文件

基于课题成果,深圳市颁布了《土地整备利益统筹试点项目管理办法》,实现研究成果向公共政策转换。该政策得到了社会的广泛关注,南方日报、凤凰网、深圳卫视等主流媒体也先后进行报道。

2.丰富了城市规划体系

土地整备单元规划制度被写入修订中的《深圳城市规划条例》,并纳入到规划管理体系中。

 

3.写入了土地管理制度改革工作计划

土地整备利益共享机制契合了中央关于“建立城乡统一的建设用地市场,构建兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”的改革要求,研究成果已写入深圳市全面深化改革工作计划等文件。

 

4.指导了土地整备试点项目实践

本课题先后指导了坪山新区的南布、沙湖社区“整村统筹”土地整备实践,实现了原农村社区、政府和市场的多赢。以此为基础,深圳市选取40个原农村社区为试点,推进土地整备工作。

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