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存量发展时期深圳规划国土管理制度改革系列研究

发布时间:2017-01-19来源: 阅读数:255

项目名称:存量发展时期深圳规划国土管理制度改革系列研究

项目类型:区域和总体规划类

编制单位:深圳市规划国土发展研究中心

编制人员:施源、刘玲伶、赵新平、王广洪、刘永红、于洋洋、庞乃敬、夏欢、李怡婉、李泳、冯小红、刘瑞平、李茜、杨耀森、陈雯雅

项目规模:1997km²

编制时间:2015.01~2016.12

获得奖项:2017年度深圳市一等奖

2017年度广东省一等奖

2017年度全国三等奖

 

项目简介

 

一、项目背景

深圳过去30多年的快速城市化奇迹是通过空间的快速扩张而实现的,以2012年存量土地供应首次超过新增用地为标志,深圳已率先于全国其他城市进入以存量空间优化为主的转型发展时期。但这座年轻的城市仍然蕴藏着旺盛的发展需求和强劲的增长动力,同时又面临着历史欠账众多、发展短板亟待补缺、历史遗留问题复杂、利益矛盾冲突加剧等艰巨难题,给规划国土管理带来了巨大的挑战:

1.新增用地逼近“天花板”,扩张型发展模式亟待转型

深圳新增建设用地已接近规划上限,面临无地可用的局面,城市要实现健康可持续发展,必须进行存量内部挖潜,对现有的功能结构进行优化提升。这就倒逼城市向“内涵式”发展转型,探索新型存量发展模式。

 

 

2.存量时期权利主体多元,管理制度亟待重构

立足于单一主体的新增用地而建立的传统规划土地管理制度,面对存量用地多元的权利主体和复杂的利益关系,已越来越难以适应现实的管理需求。已经先行开展的城市更新、土地整备等存量规划实践在推进过程中也遭遇到政策和机制瓶颈制约,迫切需要从更高层次进行顶层设计,提供政策和制度支持。

3.存量用地利益关系复杂,规划土地政策亟待精细化

深圳存量用地错综复杂,既有城市化未完善的利益纠葛,更有增值收益分配的多元主体诉求,牵一发而动全身,要实现高效再开发,必须在更大范围更广领域构建更加精细化的政策体系,既要有全面系统的顶层设计,也要有细致入微的实施路径,探索构建一套新型的规划土地管理制度。

针对上述挑战,我们在总结过去已经开展的城市更新、土地整备等存量规划实践经验基础上,依托深圳规划国土合一的体制优势,结合现实管理需求开展了一系列从基础理论到实践应用的课题研究,努力探索适应存量土地利用与规划实施的规划国土管理路径。本次申报项目以近年来我们持续开展的系列研究课题为主体,以全局性、系统性的思维,从顶层设计、实践探索、改革评估等多方面,提出了存量规划实施的制度构建与政策设计思路,为新形势下深圳规划国土管理制度的改革和城市全面的发展转型提供技术支持。

 

二、规划思路

系列研究课题以高效推动存量规划实施为导向,遵循“规划为龙头、土地为基础、生态为底线、体制为保障”的技术路线,从顶层设计、改革计划、改革探索、改革评估、改革动态等多个维度进行系统研究,提出建立“总体方案——近期实施方案——年度改革计划”的滚动实施机制,层层递进,持续进行动态跟踪、评估和调校,为存量时期规划土地管理制度构建提供较为全面的技术支撑。 




三、主要内容

我们持续对存量用地进行研究,在规划、土地、生态、行政等多领域取得了系列研究成果。

1.规划体系创新:优化存量规划体系

针对传统规划在存量时期凸显的管控过细、弹性不足、审批流程复杂等诸多不适应,我们提出了进一步优化规划体系、增强弹性空间、完善规划标准的改进思路。

(1)提出简明规划体系思路

将“三层次五阶段”的规划体系精简为城市总体规划和法定图则两个层级,加强规划的快速传导;为促进存量时期城市规划和土地规划的高效对接,提出争取广东省政府授权深圳开展功能片区(原特区外)的土地利用总体规划审批和调整工作,提高规划编制和审批效率。

(2)创新法定图则管控方式

丰富法定图则的内涵和形式,将城市更新和土地整备等存量单元规划作为法定图则的补充形式纳入“规划一张图”管理,并作为规划管理的行政审批依据;创新“通则”式管理模式,在强化城市公共利益等刚性管控的基础上,增强规划的弹性和可实施性。

(3)完善容积率测算政策

我们探索研究存量时期空间资源分配规则,提出建立容积率转移与奖励机制,构建新的宗地容积率测算规则,同时规范规划调整程序,平衡好公共设施配套和原业主权益。

(4)探索城市规划标准弹性管控

针对建成区公共基础设施配套短缺情况,探索研究城市规划标准的弹性管控,提出大幅提高教育、医疗等基础设施的配置标准,适当降低其对土地和建筑面积的强制性要求,同时提出结合新型发展业态对用地分类进行细分。

2.土地管理改革:挖掘存量用地潜力

存量用地历史遗留问题多、利益关系复杂,实施再开发的困难重重。我们提出“产权明晰、市场配置、利益共享”的改革思路,以共享发展权益为基础探索建立多元化的存量用地再开发手段。

 

 

(1)探索建立差异化、综合化的存量用地再开发模式

针对不同开发对象,提出差别化地综合运用城市更新、土地整备等多种存量用地再开发模式,既要有政府主导,也要有市场主导;要自上而下和自下而上相结合,不同模式间各有分工、互相补充。提出城市更新在坚持政府引导、市场运作、利益共享的同时,要将公建配套作为前提优先落实,进一步完善独具特色的“深圳模式”;提出土地整备在以政府为主导的同时,要综合运用规划、土地、资金等多种政策组合拳,以利益共享来实现城市整体利益和公共利益。

(2)探索存量用地高效流转制度,盘活空间资源

针对部分历史遗留问题用地,以及由于权利主体自身原因导致低效利用甚至闲置的存量用地,提出了以多方利益共享、降低交易成本来推动其高效流转,让近乎“静止”的低效用地“流动”到迫切需要发展空间的实体经济手中的思路和建议,并在宝安区福永街道和龙华区民治街道率先进行了实践应用。

(3)提出多元化手段,疏堵结合推进违法建筑查处消化

研究提出强力拆除没收、存量用地再开发、共同责任考核等多种途径的处理措施,疏堵结合推进违法建筑查处,为存量规划实施营造严肃、公平的前提条件。

3.生态刚性管控:倒逼存量用地挖潜

2005年,深圳率先全国划定市域一半面积的基本生态控制线,严控线内新增建设,有效遏制了建设用地无序蔓延。但近年来,建设空间日益紧缺,导致基层强烈的发展冲动不断冲击着生态红线。我们提出在坚决守住生态红线的前提下,对过去生态线粗放式管理进行优化完善。

(1)提出基本生态控制线分级分类管理思路,保障城市生态安全

十多年来深圳生态线粗放的“一刀切”管理模式,既无法平衡生态线内社区发展利益诉求,也不能有效提升生态空间质量。为此,我们提出探索建立基本生态控制线分级分类管理思路,划定不同等级生态区,实施差异化管制政策,推动产业转型升级和存量用地清退,以精细化管理提升城市生态安全。

(2)探索生态社区规划,以权益重构推动生态保护与社区转型发展共赢

探索研究生态线内建设用地清退与线外用地指标和容积率的挂钩机制,统筹解决水源保护、产业转型、空间塑造与生态用地保护等多个难题,通过生态规划实施实现多方共赢,正在南山区水源三村、宝安区黄麻布社区进行探索应用。

4.体制机制改革:构建存量用地制度保障

存量发展时期,不仅在规划土地业务领域需要改革,在决策审批、职责划分等行政领域也需要同步配套改革,我们在罗湖区城市更新试点经验基础上,提出以高度城市化地区的现实需求为导向,构建简政放权、放管结合、多元参与、审批高效的规划国土体制机制。

(1)提出对事权划分进行调整优化

综合推进“放管服”改革,提出在强化市级政府宏观规划与政策制定的同时,探索建立事权下放的改革思路,将城市更新、土地整备、产业用地、民生工程、规划土地监察执法等重点领域审批与监管职权调整至区政府,同步下放事权和决策权,激发基层改革发展的动力和活力,同时提高市级部门向基层提供服务的能力。

(2)提出对机构职能进行整合优化

针对事权调整后的政府部门设置,我们提出机构实行属地管理,尽量减少双重管理等改革思路;同时提出按照同类整合、适度集中、有利监督的原则进行全面梳理和有机调整,一并解决部门之间职责的缺位、错位、越位问题。

四、创新特色

在以增量用地为主的快速发展时期,深圳应对市场经济的特点和需求在土地招拍挂、国土基金、法定图则、规划委员会等方面进行了一系列制度创新,保障了城市快速发展。作为率先进入存量发展时期的城市,深圳也将在规划土地制度创新方面继续先行先试,为全国的转型发展探路,提供深圳经验。

1.探索建立以利益共享为核心的收益分配机制

存量规划坚持以利益共享为核心,改变了传统的由政府主导土地收益分配的局面,推动土地增值收益在政府、开发商、产权人以及社区之间多方共享,提升了存量规划的可实施性。

2.探索将公建配套和民生作为存量规划实施的刚性要求和前提目标

有别于增量规划中公建配套只是被动满足用地规划的功能要求,在存量规划中,将公建配套设施的服务和承载能力作为刚性底线和首要目标,必须优先落实,以其为前提确定规划开发的功能和总量。



3.探索了存量时期法定图则的编制和管理模式

将城市更新和土地整备等存量单元规划纳入法定图则管理,丰富完善了法定图则的内涵和表现形式。推动了法定图则编制主体多元化,建立了自上而下和自下而上相结合的协商式规划编制模式,规划部门由规划审批转变为技术指导和审查。

4.探索面向存量用地的“多规合一”规划编制形式

存量规划时代已不再像新增用地那样在一张白纸上画画,存量时期的新型规划编制既要统筹城市总体规划、土地利用规划、国民经济发展规划等多个规划,实现多规合一,同时又要充分考虑存量用地客观存在权利主体多元、利益关系复杂等现实情况,以充分互动协商来最大限度推进存量规划的实施,保障城市发展。




5.探索建立存量规划国土管理体制机制

将宏观决策与规划实施分离,市政府仅审批中长期存量规划,强化市级层面的统筹协调和指导监督,将大部分规划土地审批权下放至区政府,充分调动基层的积极性和创造性,构建多方参与、合作共赢的规划国土体制机制。

 

五、实施效果

1.创新建立了存量发展时期新型规划土地管理制度,走在全国前列

通过系列课题研究,我们对存量用地管理和存量规划实施提出了系列思路和建议,并持续进行跟踪、评估、调校,在此基础上,出台了深圳全面深化规划国土体制机制改革、城市更新暂行措施、土地整备利益统筹管理办法、规范基本生态控制线管理实施意见、严查严控违法建设的决定等系列政策文件,为深圳率先全国创新建立存量时期新型规划土地管理制度提供了技术保障。

2.推动了存量规划有效实施,保障了城市高质量发展

深圳在几乎没有新增土地可用的情况下,通过构建存量时期新型规划土地管理制度,依然高效推动了存量用地的再开发,保障了城市发展空间,实现了城市提质增效的高水平发展:GDP持续保持9%的高速增长,城市功能逐步完善,土地利益效益持续提高,历史遗留问题逐步解决,落实了轨道交通和一大批学校、医院等公共配套设施,为大空港、华为科技城等重大项目提供了空间。



3.坚守了市域一半面积的生态空间,营造宜居宜业城市环境

面对深圳土地资源稀缺、经济增长强劲、发展需求旺盛的巨大挑战和严峻形势,我们坚持存量发展模式,通过创新存量规划土地管理制度,推动了存量用地高效再开发,在保障城市高质量发展的同时,也成功守住全市一半面积的生态红线,为市民提供了生态宜居的生活环境,为城市发展提供了高质量的生态安全。

4.改革创新获得国家部委和广东省政府高度肯定,多个兄弟城市来深圳调研学习

深圳率先全国创新建立了适应高度城市化地区、以存量土地开发利用为主的新型规划土地管理制度,得到了住建部、国土资源部、国家发改委以及广东省政府的高度肯定,尤其是城市更新创新做法更是获得了高度的认可和推广。北京、上海、南京、杭州、珠海等多个兄弟城市前来调研学习存量时期规划土地管理制度的改革经验。

5.受邀在国内外多个学术会议上进行主题演讲,发表多篇学术论文

我们开展的存量发展时期规划国土管理制度改革系列研究,取得了系列丰硕的学术成果,其中,以利益共享为核心的存量规划实施实践等在国内外多个学术会议上进行主题演讲。同时,通过总结提炼在国内外相关核心学术期刊上发表四十余篇学术论文,其中《增量规划、存量规划、与政策规划》文章更是荣膺40年40篇“影响中国城乡规划进程学术论文”奖项。

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