项目名称：深圳市生态用地整理机制、空间指引及建设用地清退行动计划

项目类型：专项规划类

编制单位：深圳市规划国土发展研究中心

编制人员：苏墨、廖琦、洪武扬、杨成韫、邹兵、罗家全、罗婷文、徐雅莉、胡炜、刘峰、唐豪、陈柳新、李圈地、黄伟坚、李为

项目规模：1997km²

编制时间：2012.03～2016.11

获得奖项：“深圳市第十七届优秀城乡规划设计奖”二等奖

项目简介

一、项目背景

深圳市在谋求“深圳速度”向“深圳质量”转型的进程中，面临土地资源难以为继、生态用地遭到侵蚀的难题，保障发展与保护资源的矛盾日益突出。因此，开展了基本生态控制线管理、土地利用总体规划“减量发展”等探索。

然而，由于缺乏配套的制度支撑，科学、前瞻、先进的规划止步于理念，规划目标任务难以实施，迫切需要开展生态用地整理机制研究。

二、规划思路

本项目从现行政策博取众长，提出生态用地整理新概念，指以增加生态用地数量，提升生态服务功能，优化国土空间开发保护格局为主要目标，通过行政、经济、工程、技术等措施改变土地利用方式和效益的土地整治活动。本项目通过构建生态用地整理机制框架，研究机制实施路径,制定空间指引和行动计划，推进生态用地整理实施，实现强化生态保护，拓展发展空间的目标，促进城市可持续发展。

图1-生态用地整理概念模型

三、主要内容

（一）构建目标、策略、措施三层生态用地整理机制框架

目标层明确“保障发展、保护生态”双重目标，建设用地清退和生态用地修复两种类型；策略层明确依托生态工程建设、与新增建设用地挂钩、与存量土地开发挂钩三条实施路径以及对应驱动机制；措施层明确规划计划管理的内容，规划、土地、生态方面的支撑政策，组织、资金、监督考核方面的保障机制。

图2-生态用地整理机制框架

（二）研究机制实施路径及其保障机制

实施路径方面，重点研究了具体运作模式、操作流程、多方主体利益平衡测算、相关政策衔接与协调等内容；驱动机制方面，重点研究了生态用地整理的驱动力来源、基于整理指标流转的利益驱动手段、指标交易规则、多方主体利益分配机制等内容；保障机制方面，重点研究了全面支撑机制实施的配套政策、组织机构、资金管理、监督考核等一系列保障措施。

（三）编制深圳市生态用地整理空间指引

通过规划分析、生态分析和效益分析，确定建设用地清退指标65平方公里和生态修复指标30平方公里。以规划强制性和生态兼容性为依据，将清退指标分为刚性清退10平方公里和弹性清退55平方公里。从经济可行、政策捆绑、现状利用情况等三方面出发，划分生态用地整理难度级别，按照先易后难原则确定时序。

图3-生态用地整理对象分析技术路线

图4-生态用地整理空间布局

（四）制定近、远期工作行动计划

近期安排建设用地清退指标40平方公里，远期安排清退指标25平方公里，生态修复指标30平方公里。考虑各区图斑情况、规划指标、实施政策等实际情况，将全市生态用地整理任务分解到各区，并编制年度计划。

四、创新特色

（一）建立了面向实施的生态用地整理工作体系

首次提出了生态用地整理概念，基于“保护与发展”互利共赢的理念构建了机制框架，制定了“全流程”分工的操作手册；实现了与各项管理政策“嵌入式”衔接；提供了面向复杂整理对象的“多路径”选择。通过政策“组合拳”方式，积极应对不同“实施情境”。

（二）提出“政策驱动+利益驱动”生态用地整理双驱动机制

以互利共赢为导向、多方利益平衡为核心，面向政府主导和市场配置两种方式，融合资金补偿、土地置换、容积率提升等规划国土管理调控手段，建立不同实施路径的驱动机制，确保制度体系高效运行。

（三）提出生态用地整理对象识别规则和技术流程

构建图斑尺度的生态用地整理对象识别规则，有机整合了规划条件、生态要素和效益特征。创建“空间分析定位-兼容性定级-难易度定序”的全过程技术流，通过地理信息空间技术实现建设用地清退、生态用地修复潜在对象的空间识别。

五、实施效果

（一）转化公共政策

项目构建的生态用地整理机制框架，编制的空间指引和行动计划部分已转化为公共政策。其中机制框架转化为《深圳市2016-2020年建设用地清退工作方案》、《深圳市建设用地清退验收工作指引（试行）》；空间指引转化为深圳市建设用地清退指标和图斑备选库；行动计划纳入深圳市“拓展空间保障发展”十大专项行动，落实全市及各区年度任务指标，实施情况纳入市政府绩效考核，形成了建设用地清退常态化工作机制。

（二）促进规划实施

2016年，全市实现生态用地整理面积6.16平方公里，全面落实了《深圳市土地利用总体规划》和《2016年度城市建设和土地利用实施计划》确定的建设用地清退任务，在强化生态保护的同时为建设项目落地腾挪了新增建设用地指标，促进了土地集约利用，为城市“减量发展”、“生态修复”、“质量提升”提供了新的调控手段。工作取得显著的社会反响，得到了深圳特区报、南方都市报、晶报等多家媒体的跟踪报道。

（三）支撑城市治理

清退专项行动与相关城市整治行动联合开展，市规划国土委与市城管局、市水务局、市监察局、各区政府形成合力，全面支撑矿山复垦、公园整治、河流整治、边坡整治、土地监察等城市治理工程推进实施，有效促进城市治理水平的提升。