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深圳市生态用地整理机制、空间指引及建设用地清退行动计划

发布时间:2020-11-23来源: 阅读数:491

项目名称:深圳市生态用地整理机制、空间指引及建设用地清退行动计划

项目类型:专项规划类

编制单位:深圳市规划国土发展研究中心

编制人员:苏墨、廖琦、洪武扬、杨成韫、邹兵、罗家全、罗婷文、徐雅莉、胡炜、刘峰、唐豪、陈柳新、李圈地、黄伟坚、李为

项目规模:1997km²

编制时间:2012.03~2016.11

获得奖项:“深圳市第十七届优秀城乡规划设计奖”二等奖

 

 

项目简介

 

一、项目背景

深圳市在谋求“深圳速度”向“深圳质量”转型的进程中,面临土地资源难以为继、生态用地遭到侵蚀的难题,保障发展与保护资源的矛盾日益突出。因此,开展了基本生态控制线管理、土地利用总体规划“减量发展”等探索。

然而,由于缺乏配套的制度支撑,科学、前瞻、先进的规划止步于理念,规划目标任务难以实施,迫切需要开展生态用地整理机制研究。

 

二、规划思路

本项目从现行政策博取众长,提出生态用地整理新概念,指以增加生态用地数量,提升生态服务功能,优化国土空间开发保护格局为主要目标,通过行政、经济、工程、技术等措施改变土地利用方式和效益的土地整治活动。本项目通过构建生态用地整理机制框架,研究机制实施路径,制定空间指引和行动计划,推进生态用地整理实施,实现强化生态保护,拓展发展空间的目标,促进城市可持续发展。

图1-生态用地整理概念模型

 

三、主要内容

(一)构建目标、策略、措施三层生态用地整理机制框架

目标层明确“保障发展、保护生态”双重目标,建设用地清退和生态用地修复两种类型;策略层明确依托生态工程建设、与新增建设用地挂钩、与存量土地开发挂钩三条实施路径以及对应驱动机制;措施层明确规划计划管理的内容,规划、土地、生态方面的支撑政策,组织、资金、监督考核方面的保障机制。

图2-生态用地整理机制框架

 

(二)研究机制实施路径及其保障机制

实施路径方面,重点研究了具体运作模式、操作流程、多方主体利益平衡测算、相关政策衔接与协调等内容;驱动机制方面,重点研究了生态用地整理的驱动力来源、基于整理指标流转的利益驱动手段、指标交易规则、多方主体利益分配机制等内容;保障机制方面,重点研究了全面支撑机制实施的配套政策、组织机构、资金管理、监督考核等一系列保障措施。

 

(三)编制深圳市生态用地整理空间指引

通过规划分析、生态分析和效益分析,确定建设用地清退指标65平方公里和生态修复指标30平方公里。以规划强制性和生态兼容性为依据,将清退指标分为刚性清退10平方公里和弹性清退55平方公里。从经济可行、政策捆绑、现状利用情况等三方面出发,划分生态用地整理难度级别,按照先易后难原则确定时序。

图3-生态用地整理对象分析技术路线

 

图4-生态用地整理空间布局

 

(四)制定近、远期工作行动计划

近期安排建设用地清退指标40平方公里,远期安排清退指标25平方公里,生态修复指标30平方公里。考虑各区图斑情况、规划指标、实施政策等实际情况,将全市生态用地整理任务分解到各区,并编制年度计划。

 

四、创新特色

(一)建立了面向实施的生态用地整理工作体系

首次提出了生态用地整理概念,基于“保护与发展”互利共赢的理念构建了机制框架,制定了“全流程”分工的操作手册;实现了与各项管理政策“嵌入式”衔接;提供了面向复杂整理对象的“多路径”选择。通过政策“组合拳”方式,积极应对不同“实施情境”。

 

(二)提出“政策驱动+利益驱动”生态用地整理双驱动机制

以互利共赢为导向、多方利益平衡为核心,面向政府主导和市场配置两种方式,融合资金补偿、土地置换、容积率提升等规划国土管理调控手段,建立不同实施路径的驱动机制,确保制度体系高效运行。

 

(三)提出生态用地整理对象识别规则和技术流程

构建图斑尺度的生态用地整理对象识别规则,有机整合了规划条件、生态要素和效益特征。创建“空间分析定位-兼容性定级-难易度定序”的全过程技术流,通过地理信息空间技术实现建设用地清退、生态用地修复潜在对象的空间识别。

 

五、实施效果

(一)转化公共政策

项目构建的生态用地整理机制框架,编制的空间指引和行动计划部分已转化为公共政策。其中机制框架转化为《深圳市2016-2020年建设用地清退工作方案》、《深圳市建设用地清退验收工作指引(试行)》;空间指引转化为深圳市建设用地清退指标和图斑备选库;行动计划纳入深圳市“拓展空间保障发展”十大专项行动,落实全市及各区年度任务指标,实施情况纳入市政府绩效考核,形成了建设用地清退常态化工作机制。

 

(二)促进规划实施

2016年,全市实现生态用地整理面积6.16平方公里,全面落实了《深圳市土地利用总体规划》和《2016年度城市建设和土地利用实施计划》确定的建设用地清退任务,在强化生态保护的同时为建设项目落地腾挪了新增建设用地指标,促进了土地集约利用,为城市“减量发展”、“生态修复”、“质量提升”提供了新的调控手段。工作取得显著的社会反响,得到了深圳特区报、南方都市报、晶报等多家媒体的跟踪报道。

 

(三)支撑城市治理

清退专项行动与相关城市整治行动联合开展,市规划国土委与市城管局、市水务局、市监察局、各区政府形成合力,全面支撑矿山复垦、公园整治、河流整治、边坡整治、土地监察等城市治理工程推进实施,有效促进城市治理水平的提升。

 

 

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